為什么很多企業(yè)覺(jué)得西部地區(qū)改善了硬件基礎(chǔ)設(shè)施，但投資回報(bào)率提高并不明顯？這是因?yàn)槲鞑康貐^(qū)的營(yíng)商環(huán)境相對(duì)較差，企業(yè)的額外支出會(huì)更多。恰恰是東部地區(qū)繁榮的民營(yíng)經(jīng)濟(jì)，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的數(shù)量提出了更多和更高要求。一塊錢(qián)到底是讓政府來(lái)用好，還是給企業(yè)去投資帶來(lái)的效益大，要有一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。我們希望用一個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)加以評(píng)估。

上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授黃少卿曾研究過(guò)西部大開(kāi)發(fā)時(shí)期各地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情況。他接受南方周末記者時(shí)表示，當(dāng)前更重要的是把錢(qián)用在刀刃上，投向真正存在短缺的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。

“從今年開(kāi)始，擬連續(xù)幾年發(fā)行超長(zhǎng)期特別國(guó)債，專(zhuān)項(xiàng)用于國(guó)家重大戰(zhàn)略實(shí)施和重點(diǎn)領(lǐng)域安全能力建設(shè)，今年先發(fā)行1萬(wàn)億元?！?024年3月5日，國(guó)務(wù)院總理李強(qiáng)作政府工作報(bào)告時(shí)說(shuō)。

2023年下半年，財(cái)政部曾增發(fā)了1萬(wàn)億元國(guó)債，將投向?yàn)?zāi)后恢復(fù)重建等8大方向，2024年還將安排3.9萬(wàn)億元專(zhuān)項(xiàng)債。數(shù)萬(wàn)億的財(cái)政資金應(yīng)當(dāng)落到哪些項(xiàng)目上？投向基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)時(shí)，如何避免扎堆建設(shè)？

基礎(chǔ)設(shè)施投資增加后會(huì)發(fā)生什么

Q：南方周末：你當(dāng)時(shí)為什么會(huì)研究西部大開(kāi)發(fā)時(shí)期各地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情況？

黃少卿：2008年，中國(guó)大規(guī)模實(shí)施財(cái)政刺激政策，主要集中在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。這就意味著，政府會(huì)大規(guī)模地從金融市場(chǎng)舉債獲得資金，當(dāng)時(shí)很直觀的一個(gè)擔(dān)憂(yōu)，就是這樣的措施會(huì)不會(huì)對(duì)私人資本形成擠出效應(yīng)。

一塊錢(qián)到底是讓政府來(lái)用好，還是給企業(yè)去投資帶來(lái)的效益大，要有一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。我們希望用一個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)加以評(píng)估。

Q：南方周末：長(zhǎng)期以來(lái)，人們形成的思路是“想要富，先修路”。你曾在研究中提到，西部大開(kāi)發(fā)期間，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對(duì)其他投資的拉動(dòng)作用是有限的。這是為什么？

黃少卿：2000年后，西部的許多省份，基礎(chǔ)設(shè)施資本占全國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施資本的比重在持續(xù)提升，但我們?cè)谘芯恐邪l(fā)現(xiàn)，這些地區(qū)私人生產(chǎn)性資本占全國(guó)的比重，不但沒(méi)有同步上升，反而在下降。

換句話(huà)講，西部地區(qū)建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施，沒(méi)有相應(yīng)地把私人資本引導(dǎo)到西部地區(qū)，即沒(méi)有擠入私人資本。

一般來(lái)說(shuō)，基礎(chǔ)設(shè)施投資對(duì)私人的生產(chǎn)型資本投資有兩個(gè)效果。一個(gè)是擠入，基礎(chǔ)設(shè)施投資增加了，運(yùn)輸成本降低了，私人資本投資也會(huì)相應(yīng)增加；另一個(gè)就是擠出，基礎(chǔ)設(shè)施投資增加后，私人資本投資反而減少了。

宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)上講，不管是私人投資，還是公共投資，資金來(lái)源都只有一個(gè)，那就是家庭部門(mén)的儲(chǔ)蓄。也就是說(shuō)，家庭部門(mén)儲(chǔ)蓄的錢(qián)，要不進(jìn)入私人投資，要不流向給政府機(jī)構(gòu)，投向公共資本。

如果流向公共資本的錢(qián)越多，私人企業(yè)用于投資的錢(qián)就變少了。企業(yè)要用錢(qián)，資金成本就會(huì)升高，企業(yè)利潤(rùn)會(huì)下降，投資意愿就變?nèi)趿恕?/p>

Q：南方周末：為什么西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施帶來(lái)的擠出效應(yīng)，會(huì)明顯大過(guò)擠入效應(yīng)？

黃少卿：一種可能的解釋是西部地區(qū)金融資金供給的約束性更強(qiáng)。

一般來(lái)說(shuō)，東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)更為發(fā)達(dá)，資金往往是從西部流向東部。即便東部有部分資金流向西部，也有其他資金作為補(bǔ)充，貸款利率不會(huì)大幅提高。資金從西部流向東部的情況下，加上政府大量借債投向公共基礎(chǔ)設(shè)施，西部整體資金量就變少了，融資成本就會(huì)提升較多。

另外，按道理修了路，減少了運(yùn)輸成本，企業(yè)在西部地區(qū)的投資回報(bào)率會(huì)上升，是會(huì)帶來(lái)一些擠入效應(yīng)的，但如果達(dá)不到企業(yè)家心里的預(yù)期回報(bào)率，擠出效應(yīng)仍大于擠入效應(yīng)。

為什么很多企業(yè)覺(jué)得西部地區(qū)改善了硬件基礎(chǔ)設(shè)施，但投資回報(bào)率提高并不明顯？這是因?yàn)槲鞑康貐^(qū)的營(yíng)商環(huán)境相對(duì)較差，企業(yè)的額外支出會(huì)更多。

但我們也在研究中發(fā)現(xiàn)，2007年以后，西部地區(qū)私人投資占比逐步提升。

原因也很簡(jiǎn)單，東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)持續(xù)擴(kuò)張，企業(yè)經(jīng)營(yíng)成本持續(xù)攀升，一部分制造業(yè)企業(yè)有動(dòng)力，逐步把部分產(chǎn)能往經(jīng)營(yíng)成本相對(duì)較低的西部地區(qū)轉(zhuǎn)移。但我們也不要因?yàn)檫@個(gè)情況，認(rèn)為這是一個(gè)長(zhǎng)期趨勢(shì)。事實(shí)上，資金往西部地區(qū)流，沒(méi)有形成一種持續(xù)的力量。

如何判斷基礎(chǔ)設(shè)施過(guò)剩還是短缺

Q：南方周末：如何判斷一個(gè)地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施是過(guò)剩還是短缺？

黃少卿：我們研究中所使用的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)在經(jīng)濟(jì)學(xué)上是非常簡(jiǎn)單的，就是看兩種資本的邊際產(chǎn)出比。政府在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域投資一塊錢(qián)，創(chuàng)造的額外GDP是多少？企業(yè)投資一塊錢(qián)，創(chuàng)造的額外GDP又是多少？

兩類(lèi)資本所創(chuàng)造的額外GDP，也就是邊際產(chǎn)出相等時(shí)，就會(huì)認(rèn)為兩種資本的配置達(dá)到了一個(gè)最優(yōu)水平。換句話(huà)講，你把一塊錢(qián)從政府挪到企業(yè)去用，不會(huì)帶來(lái)額外的GDP的增加。

如果投資基礎(chǔ)設(shè)施的邊際產(chǎn)出更高，企業(yè)的生產(chǎn)性資本邊際產(chǎn)出更低，就應(yīng)該減少企業(yè)的投資，加大基礎(chǔ)設(shè)施投資。

反過(guò)來(lái)，基礎(chǔ)設(shè)施資本的邊際產(chǎn)出更低，就是基礎(chǔ)設(shè)施投資相對(duì)過(guò)剩了。這個(gè)時(shí)候應(yīng)該減少政府的基礎(chǔ)設(shè)施投資，加大企業(yè)的生產(chǎn)性投資，因?yàn)樗呺H產(chǎn)出高。

Q：南方周末：人們通常會(huì)認(rèn)為，中西部省份經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，是缺乏基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的。但你在研究中提到，西部大開(kāi)發(fā)期間，大量西部省份基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)過(guò)剩，反而是中東部多個(gè)省份基礎(chǔ)設(shè)施明顯短缺，這是為什么？

黃少卿：很多人都會(huì)說(shuō)，東部地區(qū)建了這么多的基礎(chǔ)設(shè)施，西部地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施遠(yuǎn)遠(yuǎn)地比東部地區(qū)少，怎么還會(huì)說(shuō)西部基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)過(guò)剩？

這僅是從絕對(duì)量的判斷，更重要是與私人生產(chǎn)性資本產(chǎn)出進(jìn)行比較。東部地區(qū)的生產(chǎn)性投資更活躍，所以需要更多基礎(chǔ)設(shè)施。比如廠家有更多產(chǎn)能，就需要有更多道路把東西運(yùn)出去。

恰恰是東部地區(qū)繁榮的民營(yíng)經(jīng)濟(jì)，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的數(shù)量提出了更多和更高要求。我們從1995年一直算到了2011年，發(fā)現(xiàn)東部地區(qū)的多數(shù)省份，基礎(chǔ)設(shè)施資本的邊際產(chǎn)出是要高于生產(chǎn)性投資，這反映了基礎(chǔ)設(shè)施的相對(duì)短缺。

基建加劇地方債務(wù)壓力

Q：南方周末：你曾經(jīng)提到，2011年從事中國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施效率和償債能力研究時(shí)，貴州、云南是情況最差的兩個(gè)省份，為什么？

黃少卿：根據(jù)研究時(shí)的模型計(jì)算，云南和貴州兩地基礎(chǔ)設(shè)施資本的邊際產(chǎn)出，要遠(yuǎn)低于企業(yè)的生產(chǎn)性資本的邊際產(chǎn)出。換句話(huà)講，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)沒(méi)有帶來(lái)顯著的GDP提高。

一個(gè)參考標(biāo)準(zhǔn)是30年的收益成本比。一項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施投資所創(chuàng)造的額外GDP，以及GDP給地方帶來(lái)的財(cái)政收入，能不能在30年內(nèi)彌補(bǔ)完基礎(chǔ)設(shè)施投資的成本。30年里，收益和成本的比值大于等于1，就說(shuō)明它補(bǔ)償完了。我們的研究發(fā)現(xiàn)，云南、貴州等幾個(gè)少數(shù)省份，30年內(nèi)是做不到的。

另外，云南、貴州修路以橋梁隧道為主，成本偏高。很多人在網(wǎng)上贊美，說(shuō)貴州這個(gè)路很漂亮，開(kāi)車(chē)自駕的觀感會(huì)非常好，但是成本很貴。

換句話(huà)講，在貴州等地搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，尤其要謹(jǐn)慎，因?yàn)槌杀靖?。除非有足夠高的回?bào)率，否則不能輕易去修，不然肯定是要虧錢(qián)的。

Q：南方周末：現(xiàn)在回過(guò)頭去看十幾年前的研究，情況有沒(méi)有什么變化？

黃少卿：當(dāng)時(shí)的估算還偏樂(lè)觀，當(dāng)時(shí)我們的估算中，30年GDP平均增長(zhǎng)率是按照7%的預(yù)測(cè)來(lái)計(jì)算的。但2023年的增速已經(jīng)下行到5%，而且短期內(nèi)增速的改進(jìn)不容樂(lè)觀。

另外，地方政府債務(wù)的償還期限，通常也不可能像我們的估算模型那樣設(shè)定為30年，實(shí)際償債周期一般在五年左右，這也加大了各年的償債壓力。

必須要看到，作為償債基礎(chǔ)的GDP及其創(chuàng)造的財(cái)政收入增速下滑，就會(huì)加重債務(wù)負(fù)擔(dān)。如果GDP增速慢下來(lái)，財(cái)政收入也會(huì)受到影響。必然導(dǎo)致會(huì)有更多省份難在30年內(nèi)彌補(bǔ)完當(dāng)初基礎(chǔ)設(shè)施投資的財(cái)政支出。

Q：南方周末：2011年之后，貴州等地開(kāi)始了新一輪的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。例如，2015年時(shí)，貴州成為西部第一個(gè)縣縣通高速的省份。新一輪的基礎(chǔ)建設(shè)，會(huì)給當(dāng)?shù)貛?lái)怎樣的影響？

黃少卿：基礎(chǔ)設(shè)施資本和企業(yè)生產(chǎn)性資本的邊際產(chǎn)出比，是不是得到了優(yōu)化。換句話(huà)講，基礎(chǔ)設(shè)施資建設(shè)的同時(shí)，企業(yè)的私人投資是不是也在蓬勃發(fā)展？

如果兩種資本結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，企業(yè)私人投資也在同步發(fā)展，當(dāng)?shù)鼐湍艿玫礁嘭?cái)政收入作為償債來(lái)源?，F(xiàn)在償債壓力大，就說(shuō)明收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)覆蓋不了基礎(chǔ)設(shè)施的投資。

實(shí)際上，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展不是一個(gè)簡(jiǎn)單的硬件基礎(chǔ)設(shè)施開(kāi)發(fā)問(wèn)題，比如修建基礎(chǔ)道路等，更重要的是完善軟的基礎(chǔ)設(shè)施，像是營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化、公共服務(wù)效能提升等等。

Q：南方周末：大量基建投資，導(dǎo)致許多地區(qū)積累起沉重的地方債務(wù)。目前，化債的方向有哪些？

黃少卿：還是要大力發(fā)展民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)性活動(dòng)，推動(dòng)GDP增長(zhǎng)，這樣才能為化債提供資金來(lái)源。從更長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度來(lái)講，經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)才是化債最有效、可靠的辦法。

另外就是必須節(jié)流，要減少基礎(chǔ)設(shè)施投資。如果還想進(jìn)一步推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施去拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，只會(huì)讓債務(wù)變得更加嚴(yán)重，它僅僅是把問(wèn)題往后拖了幾年，不是真正意義上去解決問(wèn)題。

要警惕的是，不要惡化地區(qū)的營(yíng)商環(huán)境，會(huì)對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展構(gòu)成極大沖擊，不利于激發(fā)私人部門(mén)的生產(chǎn)性投資。

“投資短期是需求，長(zhǎng)期是供給”

Q：南方周末：地方政府為什么熱衷于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)？

黃少卿：一個(gè)就是地方官員扭曲的政績(jī)觀，認(rèn)為只有經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度才是政績(jī)，并不看重中長(zhǎng)期發(fā)展，以及當(dāng)?shù)乩习傩丈畹母纳?。最關(guān)注的是能不能在較短時(shí)間里快速拉動(dòng)GDP增長(zhǎng)，基礎(chǔ)設(shè)施投資因?yàn)橐?jiàn)效快，就成為一個(gè)重要方向。

加上地方政府籌集資金的方式較多，不僅可以發(fā)行一般債、專(zhuān)項(xiàng)債，還可以通過(guò)大量地方城投平臺(tái)向銀行借款，或者在資本市場(chǎng)融資。這樣一來(lái)，政府建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施又有了資金來(lái)源。

此外，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資大，容易從中攫取私人利益。過(guò)去這些年里被查處的官員，許多都在基礎(chǔ)設(shè)施投資中存在腐敗行為。基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)有很大彈性，一公里路需要花多少錢(qián)，是很難有一個(gè)客觀標(biāo)準(zhǔn)，容易滋生腐敗。

Q：南方周末：怎么看待大規(guī)模的財(cái)政刺激？

黃少卿：凱恩斯的宏觀刺激政策，只有在特定情景下是必要和有效的，那就是總需求不足，小于總供給的情況。政府進(jìn)行財(cái)政刺激政策，能夠提升總需求，讓總供給得到充分地實(shí)現(xiàn)。不然生產(chǎn)設(shè)備就要停擺，工人就會(huì)失業(yè)。歷史也證明，這種情形下財(cái)政刺激它是有效的。

我不認(rèn)同的加大財(cái)政刺激力度的政策，主要是政府主導(dǎo)的生產(chǎn)性投資和缺乏成本—收益分析依據(jù)的基礎(chǔ)設(shè)施投資。

當(dāng)下中國(guó)經(jīng)濟(jì)面臨的困難，不僅因?yàn)榭傂枨蟪霈F(xiàn)問(wèn)題，也有總供給的因素，因?yàn)樯a(chǎn)能力的持續(xù)增長(zhǎng)出現(xiàn)了問(wèn)題。企業(yè)在減少投資，因?yàn)椴幌朐黾游磥?lái)的生產(chǎn)能力。

“投資”在宏觀經(jīng)濟(jì)分析中比較特殊，短期來(lái)說(shuō)是需求，長(zhǎng)期就是供給。短期內(nèi)要買(mǎi)設(shè)備、建廠房，都要花錢(qián)。但從長(zhǎng)期來(lái)看，生產(chǎn)出來(lái)的東西，未來(lái)是要賣(mài)掉賺錢(qián)的。因此投資還是不投資，主要取決于企業(yè)對(duì)未來(lái)市場(chǎng)需求的判斷，如果預(yù)期轉(zhuǎn)弱了，就會(huì)減少投資。

如果總供給出現(xiàn)了問(wèn)題，政府卻老是在總需求上面做文章，它是不解決問(wèn)題的，甚至還會(huì)惡化當(dāng)前的狀況。

本來(lái)應(yīng)該刺激私人的生產(chǎn)性資本，使它更為活躍。結(jié)果因?yàn)橥顿Y需求不足，政府就去投資大量的基礎(chǔ)設(shè)施，就會(huì)導(dǎo)致浪費(fèi)。

Q：南方周末：你覺(jué)得政府應(yīng)該怎么合理進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施投資？

黃少卿：現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)下行壓力大，企業(yè)生產(chǎn)性活動(dòng)減緩，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的需求也會(huì)下降，進(jìn)一步降低了它的邊際產(chǎn)出，基礎(chǔ)設(shè)施資本的投資回報(bào)率也會(huì)下降。

因此，并不存在進(jìn)行大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)的必要性，更重要的是把錢(qián)用在刀刃上，即投向經(jīng)過(guò)成本—收益分析發(fā)現(xiàn)真正存在短缺的基礎(chǔ)設(shè)施部門(mén)。

從技術(shù)上來(lái)說(shuō)，具體計(jì)算某一類(lèi)基礎(chǔ)設(shè)施的邊際產(chǎn)出是非常困難的。一個(gè)替代性的辦法，就是要完善中國(guó)的金融體系、金融市場(chǎng)，讓市場(chǎng)信息更加透明。因?yàn)榻鹑趦r(jià)格反映了高效率生產(chǎn)性部門(mén)的邊際產(chǎn)出，這就是政府部門(mén)要面對(duì)的融資成本。

如果某項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施估算的收益達(dá)不到這個(gè)成本，那政府就沒(méi)有理由在金融市場(chǎng)獲得優(yōu)先融資權(quán)，就像現(xiàn)在明明還不起利息，地方政府為了基礎(chǔ)設(shè)施投資也敢去借錢(qián)。

Q：南方周末：日本經(jīng)濟(jì)學(xué)家辜朝明曾介紹，1980年代后期，日本開(kāi)始進(jìn)入資產(chǎn)負(fù)債表衰退期，即便利率降低到0，企業(yè)也不會(huì)再借債。辜朝明給出的建議是，通過(guò)加大財(cái)政支出來(lái)彌補(bǔ)私人投資需求的下降，避免經(jīng)濟(jì)陷入衰退和通縮。如何看待？

黃少卿：總體來(lái)講，當(dāng)前也面臨著類(lèi)似情況，陷入總需求不足和總供給乏力的雙重困境。回顧日本這一段發(fā)展過(guò)程，中國(guó)也能從中學(xué)習(xí)到有益經(jīng)驗(yàn)。要防止貨幣政策過(guò)于緊縮，刺破資產(chǎn)泡沫，進(jìn)而導(dǎo)致總需求嚴(yán)重萎縮。

積極的財(cái)政政策要選準(zhǔn)發(fā)力點(diǎn)，一是為有問(wèn)題的金融機(jī)構(gòu)補(bǔ)充資本金，二是直補(bǔ)低收入家庭，例如發(fā)放準(zhǔn)現(xiàn)金性質(zhì)的代金券。此外，防止地方政府及投融資平臺(tái)債務(wù)規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)張，要控制基礎(chǔ)設(shè)施投資項(xiàng)目，防止固化既有結(jié)構(gòu)問(wèn)題，甚至形成新的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題。在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革方面，日本曾行動(dòng)遲緩，但近年通過(guò)結(jié)構(gòu)性調(diào)整逐漸實(shí)現(xiàn)復(fù)蘇。中國(guó)可借鑒日本經(jīng)驗(yàn)，積極推動(dòng)供給側(cè)改革，激發(fā)私營(yíng)企業(yè)投資，提高生產(chǎn)效率。同時(shí)，考慮必要的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期健康發(fā)展。

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